0113-KDIPT1-1.4012.579.2026.1.JK

Interpretacja indywidualna
– stanowisko nieprawidłowe

Szanowni Państwo,

stwierdzam, że Państwa stanowisko w sprawie oceny skutków podatkowych opisanego zdarzenia przyszłego w podatku od towarów i usług jest nieprawidłowe.

Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej

17 czerwca 2026 r. wpłynął Państwa wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej w zakresie podlegania opodatkowaniu podatkiem VAT opłat pobieranych za zajęcie pasa drogowego drogi wewnętrznej na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Uzupełnili go Państwo pismem z 7 lipca 2026 r. (data wpływu).

Treść wniosku jest następująca:

Opis zdarzenia przyszłego

Gmina jest zarejestrowanym czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług. Posiada osobowość prawną oraz zdolność do czynności prawnych. Funkcjonowanie Gminy … opiera się na założeniach ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2026 r. poz. 662, dalej: ustawa o samorządzie gminnym), Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cytowanej ustawy, do zakresu działania Gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów oraz zadania własne Gminy. Do zadań własnych Gminy należą m.in. sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Jednocześnie zgodnie z art. 8 pkt. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi. Równocześnie art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych wskazuje, iż budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu.

Zgodnie z ust. 3 oraz 4 powołanego wcześniej art. 8, finansowanie zadań, o których mowa w ust. 2, należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu.

Oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie znaków drogowych, sygnałów drogowych lub urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, należy do zarządcy drogi publicznej. Wnioskodawca Gmina … jako zarządca (oraz właściciel) terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna zawiera umowy dzierżawy w celu umieszczenia urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi wewnętrznej na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczące:

a. prowadzenia robót w pasie drogowym,

b. umieszczenia w pasie drogowym obiektów urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

c. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

d. zajęcie pasa drogowego w celach innych niż wymienione w pkt a-c, w tym głównie w celu instalacji kabla energetycznego, kabla telekomunikacyjnego, budowy przyłącza gazowego, przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego.

Z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi wewnętrznej na podstawie umowy Gmina pobierała czynsz dzierżawny, zgodnie z zarządzeniem nr … Wójta Gminy … z dnia … r. w sprawie określenia stawek czynszu dzierżawnego oraz zasad wydzierżawiania i użyczania dróg wewnętrznych będących własnością Gminy ....

Do tej pory Gmina zawierała umowy cywilnoprawne na zajęcie pasa drogi wewnętrznej oraz czynność tą dokumentowała fakturą VAT naliczając podatek VAT należny (stawka podatku 23%), traktowała drogi wewnętrzne jako wyjęte spod reżimu ustawy o drogach publicznych, a tym samym stosowała cywilnoprawne formy działania w tym zakresie naliczając podatek VAT należny. Udostępnianie drogi wewnętrznej (nieposiadającej statusu drogi publicznej) na cele umieszczenia w jej pasie urządzeń infrastrukturalnych takich jak: kable energetyczne, telekomunikacyjne, przyłącza gazowe oraz wodociągowe i kanalizacyjne w drodze umowy cywilnoprawnej było zgodne ze stanowiskiem regionalnych izb obrachunkowych. Co prawda ustawodawca w art. 22 ust. 2 cytowanej wcześniej ustawy o drogach, wskazał, iż grunty w pasie drogowym zarząd drogi może oddawać w najem, dzierżawę albo je użyczać, w drodze umowy, m.in. na cele instalacji urządzeń, ale tych, o których mowa w art. 20g ust. 1 tejże ustawy, czyli: stacjonarnych i przenośnych urządzeń służących do obserwacji i rejestracji obrazu zdarzeń na drogach, wraz z fundamentami, konstrukcjami wsporczymi oraz przynależnymi elementami wyposażenia. Z tego tytułu zarząd drogi pobiera wynagrodzenie czynszowe w wysokości ustalonej w umowie cywilnoprawnej na dzierżawę. Mając powyższe na względzie Gmina … uważała, że udostępnianie dróg wewnętrznych na inne cele niż wprost wymienione w art. 20g ust. 1 ustawy o drogach, nie ma charakteru czynności publicznoprawnej, tylko ma charakter czynności cywilnoprawnej i czynności te podlegają przepisom ustawy o podatku VAT.

W uzupełnieniu wniosku, wskazaliście Państwo, że złożony przez Gminę … wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej w sprawie czynszu dzierżawnego za zajęcie pasa drogi wewnętrznej dotyczy zdarzenia przyszłego.

Pytanie

Czy czynności udostępniania pasa drogi wewnętrznej (i określone w zarządzeniu Wójta Gminy … stawki jako "czynsz dzierżawny"), za które Gmina … nalicza czynsz, podlegają opodatkowaniu podatkiem VAT?

Państwa stanowisko w sprawie

Państwa zdaniem, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, do zadań własnych Gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym m.in. zadania obejmujące sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.

Jak mówi art. 9 ust. 1 ww. ustawy, w celu wykonywania zadań Gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

Jak stanowi art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi, są drogami wewnętrznymi.

Jak również stosownie do ust. 2 tego artykułu, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku – do właściciela tego terenu.

Natomiast zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT, opodatkowaniu ww. podatkiem podlega odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju.

Także powołując się na art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o VAT, przez dostawę towarów, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel, w tym również przeniesienie z nakazu organu władzy publicznej lub podmiotu działającego w imieniu takiego organu lub przeniesienie z mocy prawa własności towarów w zamian za odszkodowanie.

W świetle art. 8 ust. 1 ustawy o VAT, świadczeniem usług jest każde świadczenie na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów w rozumieniu art. 7 ustawy o VAT.

Należy jednak podkreślić, że zarówno odpłatna dostawa towarów, jak również odpłatne świadczenie usług, podlegają opodatkowaniu, jeżeli są wykonywane przez podmiot działający w charakterze podatnika podatku VAT.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o VAT, podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, w rozumieniu tej ustawy, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy o VAT, działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Zgodnie z art. 15 ust. 6, nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Mając na uwadze powyższe regulacje, w celu określenia jak traktowane są, w oparciu o przepisy ustawy o VAT, wykonywane przez jednostki samorządu terytorialnego czynności, w pierwszej kolejności należy ustalić, czy jednostki te wykonują samodzielnie działalność gospodarczą. Wprawdzie pojęcie działalności gospodarczej ma obiektywny charakter, co oznacza, że działalność tę ocenia się niezależnie od jej celów lub rezultatów, aby jednak dana działalność kwalifikowana była, jako działalność gospodarcza, musi mieć ona charakter trwały i być wykonywana w zamian za wynagrodzenie otrzymywane przez świadczeniodawcę/dostawcę.

Jak już Gmina wskazywała w opisie stanu faktycznego, wysokość czynszu ustalana jest na podstawie Zarządzenia nr … Wójta Gminy … z dnia 19 czerwca 2023 r. w sprawie określenia stawek czynszu dzierżawnego oraz zasad wydzierżawiania i użyczania dróg wewnętrznych będących własnością Gminy … na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg niezaliczonych do żadnej kategorii dróg publicznych, stanowiących własność komunalną Gminy … i leżących w zarządzie Wójta Gminy ….

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wprost reguluje kwestie zajęcia pasa drogowego na drogach publicznych (i w ramach tychże – mających status dróg gminnych), w tym kwestie udostępniania pasa drogowego w drodze decyzji administracyjnej oraz ustala zasady pobierania z tego tytułu opłat, które mają charakter publicznoprawny (zatem pozostają poza sferą przepisów ustawy o podatku VAT). Przepisy ww. ustawy nie mają zastosowania do dróg, które nie mają charakteru drogi publicznej (a takowymi są drogi wewnętrzne), pomimo że w ustawie tej status drogi wewnętrznej został wprost określony poprzez wskazanie, że drogami wewnętrznymi są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym takiej drogi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach).

W ocenie Wnioskodawcy, odpłatne udostępnianie części nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne na podstawie umów dzierżawy pod lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej stanowi odpłatne świadczenie usług podlegające opodatkowaniu VAT, wykonywane przez Gminę jako podatnika VAT.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o VAT, podatnikami są podmioty wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą.

Jednocześnie stosownie do art. 15 ust. 6 ustawy o VAT, organy władzy publicznej nie są uznawane za podatników wyłącznie w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

W analizowanej sprawie Gmina nie wykonuje czynności władczych właściwych dla organu administracji publicznej. Nie wydaje decyzji administracyjnych ani nie pobiera opłat publicznoprawnych. Udostępnienie nieruchomości następuje na podstawie dobrowolnie zawieranych umów dzierżawy, które mają charakter cywilnoprawny.

W konsekwencji, Gmina działa w tym zakresie nie jako organ władzy publicznej, lecz jako właściciel nieruchomości wykonujący uprawnienia majątkowe związane z posiadanym mieniem komunalnym.

Zgodnie z art. 693 § 1 Kodeksu cywilnego, przez umowę dzierżawy wydzierżawiający zobowiązuje się oddać rzecz do używania i pobierania pożytków za umówiony czynsz. Czynsz pobierany przez Gminę stanowi wynagrodzenie za umożliwienie korzystania z części nieruchomości przez dzierżawcę.

Pomiędzy świadczeniem Gminy a otrzymywanym wynagrodzeniem istnieje bezpośredni związek. Tym samym dochodzi do odpłatnego świadczenia usług w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o VAT.

Okoliczność, że nieruchomości objęte umowami stanowią drogi wewnętrzne, pozostaje bez wpływu na ocenę skutków podatkowych. Drogi wewnętrzne nie posiadają statusu dróg publicznych, a ich udostępnienie następuje na podstawie umów cywilnoprawnych, a nie w ramach wykonywania władztwa publicznego.

Ponadto nieruchomości stanowiące drogi wewnętrzne pozostają składnikiem mienia komunalnego, którym Gmina gospodaruje na zasadach przewidzianych dla nieruchomości stanowiących jej własność. Zawierając umowy dzierżawy Gmina wykonuje uprawnienia właścicielskie, a nie kompetencje administracyjne.

Droga wewnętrzna to "droga niepubliczna", wobec której gmina ma uprawnienia właścicielskie, a nie zarządcze w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

W związku z powyższym należy uznać, że Gmina występuje w charakterze podatnika VAT, a czynsz pobierany z tytułu dzierżawy części nieruchomości stanowiących drogi wewnętrzne pod lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej podlega opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Opłaty za korzystanie z dróg wewnętrznych należących do gminy stanowią dochód samorządu, ale są one klasyfikowane jako dochody z mienia, a nie daniny publiczne.

Podsumowując, Gmina nie może wydać decyzji administracyjnej o opłacie za zajęcie drogi wewnętrznej. Może jedynie ustalić stawki za udostępnienie takiego terenu w drodze zarządzenia (umowa cywilna). W konsekwencji, zdaniem Gminy, ustalony czynsz dzierżawny stanowi wynagrodzenie za świadczone przez Gminę usługi w rozumieniu regulacji ustawy o VAT, działając jako podatnik VAT.

Ocena stanowiska

Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku, jest nieprawidłowe.

Uzasadnienie interpretacji indywidualnej

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej „ustawą”:

Opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług, podlegają odpłatna dostawa towarów i odpłatne świadczenie usług na terytorium kraju.

W myśl art. 7 ust. 1 ustawy:

Przez dostawę towarów, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, rozumie się przeniesienie prawa do rozporządzania towarami jak właściciel (…).

Stosownie do art. 8 ust. 1 ustawy:

Przez świadczenie usług, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1, rozumie się każde świadczenie na rzecz osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej, które nie stanowi dostawy towarów w rozumieniu art. 7 (...).

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy:

Podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy:

Działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Art. 15 ust. 6 ustawy, stanowi, że:

Nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Organy władzy publicznej oraz urzędy obsługujące te organy są wyłączone z kręgu podatników podatku od towarów i usług – w zakresie czynności nałożonych przepisami prawa, dla realizacji których zostały powołane. Jest to wyłączenie podmiotowo-przedmiotowe i ma zastosowanie przy spełnieniu przez ten organ dwóch warunków:

• jego podmiotem jest organ władzy publicznej lub urząd obsługujący ten organ;
• odnosi się jedynie do czynności nałożonych przepisami prawa, dla których powołano te organy, z wyłączeniem czynności realizowanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Z powołanych przepisów wynika, że organy władzy publicznej nie są podatnikami podatku od towarów i usług w związku z realizacją zadań, które podejmują jako podmioty prawa publicznego, nawet jeśli pobierają z tego tytułu należności, opłaty lub składki. Organy te są natomiast podatnikami podatku od towarów i usług w przypadku wykonywanych przez nie czynności na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności: czynności o charakterze publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników podatku od towarów i usług, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Generalnie zatem wyłączone z opodatkowania podatkiem od towarów i usług są czynności wykonywane przez podmioty prawa publicznego (organy władzy publicznej i urzędy obsługujące te organy) w ramach sprawowanego przez nie władztwa publicznego.

Zaznaczenia wymaga, że takie pojęcia jak „organ władzy publicznej”, czy „urzędy obsługujące te organy” nie zostały zdefiniowane w ustawie o podatku od towarów i usług. Choć w wielu aktach normatywnych ustawodawca posługuje się pojęciem „władza publiczna”, czy „organy władzy publicznej”, to jednocześnie nigdzie nie definiuje tych pojęć.

Dokonując wykładni art. 15 ust. 6 ustawy zauważenia wymaga, że celem tej regulacji jest wyłączenie wszelkich organów władzy publicznej oraz innych organów podlegających prawu publicznemu z kategorii podatników VAT, w odniesieniu do czynności wykonywanych przez te podmioty w charakterze władz publicznych. Podatnikiem podatku od towarów i usług jest więc również organ władzy publicznej oraz urząd obsługujący ten organ, jeżeli w stosunku do określonej czynności lub transakcji zachowuje się jak podmiot gospodarczy. Z tego właśnie względu, ustawodawca uznał w art. 15 ust. 6 ustawy, że organy (urzędy) nie są podatnikami w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie umów cywilnoprawnych.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2026 r. poz. 662 ze zm.):

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym:

Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów.

W myśl art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym:

Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy m.in. gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego.

Art. 9 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi, że:

1. W celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi.

2. Gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie.

3. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa.

Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym:

Do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym.

W myśl art. 19 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889):

Organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.

Stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych:

Zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg:

1. krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

2. wojewódzkich - zarząd województwa;

3. powiatowych - zarząd powiatu;

4. gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:

Zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca.

W art. 4 ustawy o drogach publicznych, ustawodawca wskazał, że:

Użyte w ustawie określenia oznaczają:

1. pas drogowy - wydzielony liniami rozgraniczającymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym jest lub będzie usytuowana droga;

2. droga - budowlę składającą się z części i urządzeń drogi, budowli ziemnych, lub drogowych obiektów inżynierskich, określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, stanowiącą całość techniczno-użytkową, usytuowaną w pasie drogowym i przeznaczoną do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, ruchu osób poruszających się przy użyciu urządzenia wspomagającego ruch, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych:

1. Zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego (…).

3. W szczególnie uzasadnionych przypadkach, z wyjątkiem ust. 31, lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń obcych oraz reklam może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku wydania decyzji, o której mowa w ust. 7, lub w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w ust. 7a lub w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c (…).

Stosownie do art. 40 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 11 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych:

1. Zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

2. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1. prowadzenia robót w pasie drogowym;

2. umieszczania w pasie drogowym liniowych urządzeń obcych;

3. umieszczania w pasie drogowym urządzeń obcych innych niż wymienione w pkt 2 oraz reklam;

4. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.

11. Opłatę, o której mowa w ust. 3, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (…).

12. Za zajęcie pasa drogowego:

1. bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub bez decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34,

2. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34,

3. o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, lub w decyzji, o której mowa w art. 39 ust. 31 lub 34

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Działania zarządców dróg mieszczą się zatem w zakresie czynności o charakterze publicznoprawnym i wynikają z wykonywania przez jednostki państwowe władztwa publicznoprawnego.

Stosownie do art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1483 ze zm.):

Dochodami publicznymi są daniny publiczne, do których zalicza się: podatki, składki, opłaty, wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych i jednoosobowych spółek Skarbu Państwa oraz banków państwowych, a także inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw.

W myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych:

Środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw.

Z opisu sprawy wynika, że Państwa Gmina jako zarządca (oraz właściciel) terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna zawiera umowy dzierżawy w celu umieszczenia urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi wewnętrznej na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg dotyczące:

a. prowadzenia robót w pasie drogowym,

b. umieszczenia w pasie drogowym obiektów urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

c. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

d. zajęcie pasa drogowego w celach innych niż wymienione w pkt a-c, w tym głównie w celu instalacji kabla energetycznego, kabla telekomunikacyjnego, budowy przyłącza gazowego, przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego.

Z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi wewnętrznej na podstawie umowy Gmina pobierała czynsz dzierżawny, zgodnie z zarządzeniem nr … Wójta Gminy …. z dnia … r. w sprawie określenia stawek czynszu dzierżawnego oraz zasad wydzierżawiania i użyczania dróg wewnętrznych będących własnością Państwa Gminy.

Państwa wątpliwości dotyczą ustalenia, czy pobierane przez Państwa opłaty (czynsz) wynikające z umowy dzierżawy pasa drogowego dróg wewnętrznych, stanowi czynność podlegającą opodatkowaniu podatkiem VAT.

Istota problemu sprowadza się zatem do ustalenia, czy wykonując czynności z obszaru publicznoprawnego, spełniają Państwo obie wskazane w art. 15 ust. 6 ustawy przesłanki, tj. czy są Państwo organem władzy publicznej oraz czy pobieranie określonych opłat jest czynnością ze sfery cywilnoprawnej, czy publicznoprawnej.

Analiza okoliczności sprawy i powołanych przepisów prawa prowadzi do stwierdzenia, że pobierając opłatę za zajęcie drogi wewnętrznej wykonują Państwa działania mieszczące się w zakresie zadań własnych gminy.

Zaznaczenia wymaga, że podmiot sprawujący zarząd nad drogami przy wykonywaniu tych czynności działa na ustawowo uregulowanych zasadach, a zatem nie jest w stanie dokonywać modyfikacji dopuszczalnych w stosunkach cywilnoprawnych, w ramach swobody zawierania umów. Ponadto organ taki, co istotne, pobiera należności o charakterze daniny publicznej, zaś dochód uzyskany z jej poboru służy celom publicznym. Tak więc, w świetle art. 15 ust. 6 ustawy, organ władzy publicznej nie jest w takim przypadku podatnikiem podatku od towarów i usług.

Z okoliczności sprawy wynika, że z tytułu zajęcia pasa drogowego drogi wewnętrznej na podstawie umowy pobierają Państwo czynsz dzierżawny.

Powyższe okoliczności świadczą o tym, że pomimo pobierania przez Państwa opłat (czynsz z tytułu dzierżawy) wynikających z umowy dzierżawy pasa drogowego dróg wewnętrznych w celu umieszczenia urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi wewnętrznej na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, będą działać Państwo na podstawie odrębnych przepisów i będą działać jako organ władzy publicznej w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa.

Udostępnianie dróg wewnętrznych będących własnością Gminy za odpłatnością należy postrzegać jako czynność ze sfery publicznoprawnej. W tym zakresie działają Państwo jako organ władzy publicznej. Czynności wykonywane przez podmioty prawa publicznego (organy władzy publicznej i urzędy obsługujące te organy) w ramach sprawowanego przez nie władztwa publicznego są wyłączone z opodatkowania podatkiem VAT.

Zatem, w przedmiotowej sprawie pobierane przez Państwa Gminę opłaty (czynsz z tytułu dzierżawy) za udostępnienie pasa drogowego dróg wewnętrznych w celu umieszczenia urządzenia niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi wewnętrznej na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg będą stanowiły daninę o charakterze publicznym i nie będą stanowiły tym samym zapłaty za świadczenie usług. Stwierdzenia wymaga, że w zakresie realizacji ww. zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa Gmina jest adresatem normy prawnej, o której mowa w art. 15 ust. 6 ustawy.

Zatem stwierdzam, że udostępnianie przez Państwa pasa drogowego drogi wewnętrznej, za które pobierają Państwo opłaty (czynsz z tytułu dzierżawy) nie będą stanowiły czynności podlegającej opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Tym samym uznałem Państwa stanowisko za nieprawidłowe.

Dodatkowe informacje

Informacja o zakresie rozstrzygnięcia

Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego, które Państwo przedstawili i stanu prawnego, który obowiązuje w dniu wydania interpretacji.

Informuję, że wydana interpretacja dotyczy tylko sprawy będącej przedmiotem wniosku (zapytania). Inne kwestie przedstawione we wniosku, które nie zostały objęte pytaniem nie mogą być – zgodnie z art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej – rozpatrzone.

Jestem ściśle związany przedstawionym we wniosku opisem sprawy. Ponoszą Państwo ryzyko związane z ewentualnym błędnym lub nieprecyzyjnym jego przedstawieniem. Interpretacja indywidualna wywołuje skutki prawnopodatkowe tylko wtedy, o ile rzeczywisty stan sprawy będącej przedmiotem interpretacji pokrywał się będzie z opisem stanu faktycznego podanym przez Państwa w złożonym wniosku. Zatem, wydając przedmiotową interpretację oparłem się na wynikającym z treści wniosku opisie stanu faktycznego. W przypadku, gdy w toku postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, bądź celno-skarbowej zostanie określony odmienny stan sprawy, interpretacja nie wywoła w tym zakresie skutków prawnych. Ponadto, w sytuacji zmiany któregokolwiek elementu przedstawionego w opisie sprawy, udzielona odpowiedź traci swoją aktualność.

Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji

• Funkcję ochronną interpretacji indywidualnych określają przepisy art. 14k-14nb ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2026 r. poz. 622 ze zm.). Interpretacja będzie mogła pełnić funkcję ochronną, jeśli Państwa sytuacja będzie zgodna (tożsama) z opisem sprawy i zastosują się Państwo do interpretacji.
• Zgodnie z art. 14na § 1 Ordynacji podatkowej:

Przepisów art. 14k-14n Ordynacji podatkowej nie stosuje się, jeśli stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe będące przedmiotem interpretacji indywidualnej jest elementem czynności, które są przedmiotem decyzji wydanej:

1. z zastosowaniem art. 119a;

2. w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług;

3. z zastosowaniem środków ograniczających umowne korzyści.

• Zgodnie z art. 14na § 2 Ordynacji podatkowej:

Przepisów art. 14k-14n nie stosuje się, jeżeli korzyść podatkowa, stwierdzona w decyzjach wymienionych w § 1, jest skutkiem zastosowania się do utrwalonej praktyki interpretacyjnej, interpretacji ogólnej lub objaśnień podatkowych.

Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację

Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej jako „PPSA”).

Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej (art. 53 § 1 PPSA):

• w formie papierowej, w dwóch egzemplarzach (oryginał i odpis) na adres: Krajowa Informacja Skarbowa, ul. Warszawska 5, 43-300 Bielsko-Biała (art. 47 § 1 PPSA), albo
• w formie dokumentu elektronicznego, w jednym egzemplarzu (bez odpisu), na adres Krajowej Informacji Skarbowej na platformie ePUAP: /KIS/wnioski albo /KIS/SkrytkaESP (art. 47 § 3 i art. 54 § 1a PPSA).

Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 57a PPSA).

Podstawa prawna dla wydania interpretacji

Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a oraz art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej.